LA SEGURIDAD JURÍDICA COMO CLAVE DE LA COMPATIBILIDAD ENTRE LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO CULTURAL Y EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE PRODUCCIÓN DE ENERGÍA A PARTIR DE FUENTES RENOVABLES EN EXTREMADURA
Extremadura es sobradamente conocida por su riqueza histórica y cultural, fruto de los distintos pueblos que han habitado en ella: de cómo surgieron, de cómo se asentaron, de cómo vivieron…Todo ello dejó impronta y dio lugar a un legado patrimonial digno de protección.
Pero Extremadura también es conocida por dos valores naturales de peso: el clima y el territorio. Ambos valores han servicio de base fundamental para el impulso de nuestra Comunidad en el ámbito de la producción de energía a partir de fuentes renovables, situándola a la cabeza de la transición energética de nuestro país.
La Región es, pues, destino turístico, por la riqueza de su patrimonio cultural, pero también es destino de inversiones económicas para la producción de energía renovable que llevan aparejado un desarrollo y un crecimiento a nivel industrial y, en general, a nivel económico evidentes. De ahí la necesidad de hacer compatible la protección de nuestro legado cultural con el desarrollo energético.
Dicho esto, cuando un promotor aborda el desarrollo de una instalación de producción de energía, resulta esencial que en la fase previa, anterior al desarrollo como tal del proyecto, no solo evalúe el potencial energético según su localización. Resulta fundamental que analice las posibilidades del proyecto en atención a las limitaciones sectoriales que afectan a ese emplazamiento. Entre estas limitaciones sectoriales se encuentran las de los ámbitos hidráulico, minero, medioambiental, urbanístico o sobre patrimonio histórico y cultural.
El análisis no debe detenerse en si un suelo es apto urbanísticamente porque la normativa autonómica y el planeamiento así lo prevén; son esenciales, entre otras, la afecciones a valores patrimoniales protegidos o susceptibles de algún tipo de protección. Tomar en consideración estas variables en la fase previa del proyecto, y, especialmente, hacerlo bien, ahorrará tiempo y dinero, y posiblemente la frustración del proyecto en su fase de desarrollo e incluso de ejecución, cuando los costes de ejecución y financiero incurridos son más que considerables.
Determinar los elementos o valores que se verán afectados por el proyecto en el caso de valores tangibles o visibles es relativamente sencillo. La evaluación de los impactos del proyecto sobre ellos podrá resultar más o menos compleja. Sin embargo, existen elementos que no siempre están a la vista o que, estándolo, no lo están en su totalidad. Esto sucede con el patrimonio histórico-cultural.
En Extremadura, la protección jurídica de este patrimonio viene de la mano de la Ley 2/1999, de 29 de marzo, de Patrimonio Histórico y Cultural de Extremadura, y el Decreto 93/1997, de 1 de julio, por el que se regula la actividad arqueológica en la Comunidad Autónoma de Extremadura; e indirectamente a través de la legislación medioambiental (ex Ley 16/2015, de 23 de abril, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura). Así, en sede evaluación ambiental, entre otras actuaciones, el promotor elabora su estudio de impacto ambiental analizando el efecto del proyecto sobre el patrimonio, tomando como base, entre otros elementos, la Carta Arqueológica de Extremadura, y realiza las prospecciones arqueológicas correspondientes, y la Administración competente en la materia emite informe de afección arqueológica concluyendo sobre la viabilidad o no del proyecto en este ámbito, sujetándolo al estricto cumplimiento de determinadas medidas -preventivas y correctoras- por el promotor del proyecto.
Pese a todo, que no afloren afecciones al patrimonio histórico y cultural en esta fase inicial, no garantiza que a raíz de los trabajos de ejecución del proyecto no surjan restos arqueológicos que puedan verse afectados. Entonces entrarían en juego las medidas de protección correspondientes, la primera de ellas la suspensión de las obras. Será la Administración la que, a la vista de los hallazgos, determine el tipo y el alcance de la intervención arqueológica a realizar, para, concluida esta, llegado el caso, ordenar el levantamiento de las estructuras localizadas y alzar la suspensión de las obras. Podrá entrarse a discutir sobre su carácter proporcionado o desproporcionado, pero a priori debe realizarse con la paciencia debida y a costa del bolsillo del promotor.
Tendremos suerte si la excavación se limita a la zona con afección directa. En algunas ocasiones, la intervención va más allá y es susceptible de ampliarse exponencialmente por anillos perimetrales sucesivos (igual que el coste que lleva aparejado)
Esto que describo son unas líneas generales del procedimiento, extraídas de la escueta y abstracta regulación con que contamos en Extremadura en esta materia y de los condicionados de los informes emitidos por la Administración competente en materia de patrimonio cultural, en sede de la evaluación de instalaciones de producción de energía y a raíz de hallazgos arqueológicos habidos durante la ejecución de estas obras.
Pero el promotor no solo está expuesto a la posible aparición de restos arqueológicos en el emplazamiento de su proyecto o en las proximidades. Surgidos los hallazgos, el camino a seguir, el tiempo de suspensión de las obras, el alcance de la intervención a abordar y el límite de la responsabilidad (material y económica) del promotor son incertidumbres que en muchas ocasiones generan el desasosiego de este. Piénsese en que todo ello afecta a la programación temporal de las obras que, a su vez, afecta a los contratos que el promotor suscribe con las contratas y a los de éstas con las subcontratas, con el impacto económico que ello lleva aparejado. A mayores, es evidente que la suspensión, el retraso y, llegado el caso, el abandono del proyecto, tiene consecuencias evidentes (y graves) para el cómputo de los plazos de caducidad de los permisos de acceso y conexión a la red eléctrica de la instalación y, en consecuencia, para las garantías económicas prestadas para asegurar su puesta en marcha en las condiciones y tiempo establecidos.
Téngase en cuenta además que, en ocasiones, el alcance de las medidas de protección de los hallazgos puede hacer inviable el proyecto debido a la superficie que inhabilitan, con independencia de la mayor o menor superficie de implantación de las instalaciones generadoras. Por ejemplo, debido a la zona de implantación de los equipos que se vea afectada o porque la práctica totalidad de esta quede inhabilitada para la producción de energía.
Si bien, como he apuntado, la normativa en materia de patrimonio cultural contiene algunas reglas generales sobre el camino a seguir, son insuficientes. Para garantizar la seguridad jurídica en este tipo de situaciones en las que los intereses en juego son tantos y de tal relevancia, urge una regulación exhaustiva del procedimiento. También es necesario definir legalmente qué tipo de restos arqueológicos exigen determinadas medidas restrictivas para el proyecto, sin perjuicio de su adaptación concreta a las características de cada situación que se presente. Actualmente, el efecto de un hallazgo arqueológico para el proyecto es el mismo con independencia de su relevancia.
Es indispensable asimismo regular legalmente la responsabilidad del promotor y de la Administración en relación con los hallazgos, las intervenciones y las medidas de protección y salvaguarda que finalmente se dispongan, delimitando una y otra y estableciendo, entre otras cuestiones, el alcance y límite cualitativo y cuantitativo de la responsabilidad del promotor.
Finalmente, también es susceptible de mejora el sistema de depuración de responsabilidades por comisión de infracción en esta materia, cuando son varios los agentes que intervienen en una obra en cuyo emplazamiento surgen hallazgos arqueológicos.
En estas circunstancias, el pasado 9 de febrero, en la Mesa de la Energía y el Patrimonio de Extremadura, la Dirección General de Bibliotecas, Archivos y Patrimonio Cultural presentó el “Protocolo de Actuación para Consultoras y Promotores Públicos o Privados en proyectos con posibles afecciones al Patrimonio Cultural”. Sin perjuicio de los beneficios que la plasmación escrita de estas consideraciones por parte de la Administración competente en la materia pueda traer consigo, lo cierto es que el documento resume las cuestiones por fases del proyecto que, a día de hoy, ya se aplican por los promotores cuando abordan actuaciones con posibles afecciones al patrimonio cultural. Siendo así, con la salvedad indicada, podría decirse que el Protocolo no aporta mayor tranquilidad a la situación de incertidumbre que se ha descrito.
Aparte de este Protocolo, el 1 de febrero la Secretaría General de la Consejería de Cultura, Turismo, Jóvenes y Deportes acordó la apertura del trámite de consulta pública en relación con el Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de Extremadura, que derogará la vigente Ley 2/1999. Esta nueva norma, con rango de ley, sí es una buena ocasión para regular, dando pie además al desarrollo reglamentario que se precise, unas pautas de actuación que aporten la seguridad jurídica y la certidumbre que se necesita para el desarrollo de proyectos energéticos en Extremadura.
Lo que tenemos claro es que es posible honrar nuestra herencia cultural y a la vez desarrollar y enriquecer nuestra Región, pero es necesario hacerlo con la seguridad jurídica que, sobre la base de esa salvaguarda indispensable del patrimonio cultural, permita conocer al promotor a qué habrá de atenerse (temporal, material y económicamente) ante posibles hallazgos arqueológicos.